关于健全公益性岗位政策的探索

摘 要：公益性岗位是由政府开发、以满足社区及居民公共利益为目的的管理和服务岗位。近几年来，重庆市为认真贯彻落实党中央、国务院相关就业政策，将公益性岗位开发作为援助就业困难人员就业的一个重要途径，多渠道安置就业困难人员，极大地缓解了困难群体就业压力，有力地保障了民生、促进了社会的和谐稳定。但是，随着该项工作的进一步推进，许多的问题也随之显露出来，这严重制约了该项工作的进一步推进。对此，有必要分析原因、查找不足、提出措施，以便于在今后的工作中加以改进和完善。

为更好发挥重庆公益性岗位发挥公益性岗位“兜底线、救急难”作用，本课题组首先梳理公益性岗位相关政策，形成调研的理论基础。其次是通过实证调查，了解掌握重庆市公益性岗位的岗位数量、岗位分布、人员构成、薪酬待遇等岗位开发管理现状。通过调查发现，重庆市公益性岗位开发管理中存在岗位依赖、政府负担过重、公共服务作用发挥不充分、公益性岗位管理模式不适应就业发展趋势等问题。在此基础上，通过总结广东省、河南省、吉林省在公益性岗位建设运行方面的经验，提出健全公益性岗位的对策建议，包括：完善公益性岗位相关政策措施、合理拓宽公益性岗位制度范畴、提升公益性岗位转岗职业技能培训、转变公益性岗位从业人员就业观念。

关键词：公益性岗位 就业困难群体 岗位开发 岗位管理

近几年来，重庆市为认真贯彻落实党中央、国务院相关就业政策，将公益性岗位开发作为援助就业困难人员就业的一个重要途径，多渠道安置就业困难人员。 “十三五”期间，重庆市公益性岗位补贴达176,172.80万元，年平均增长率为46.88%。累计享受公益性岗位补贴人数达405,371人，年平均增长率为36.94%。公益性岗位相关政策措施极大地缓解了困难群体就业压力，有力地保障了民生、促进了社会的和谐稳定。

一、我市公益性岗位开发管理存在的问题

（一）岗位依赖

正常情况下，公益性岗位类别的设置和从业人员的控制数量均应根据一个地区、一定时期的公共需求、就业困难群体数量以及公共财政收支情况而调整、变化。目前普遍存在公益性岗位退出机制“梗阻”现象，有些就业困难人员把公益性岗位当作“铁饭碗”，完全依赖政府和社会解决自身就业问题，从而对公益性岗位产生了过度的岗位依赖，致使临时性岗位长期化矛盾突出。公益性岗位的从业人员如长期滞留在该制度带来的福利保障之中，将导致他们被更广泛的社会所排斥。

（二）“一岗难求”现象

公益性岗位补贴主要来源于公共财政资金，并由政府部门招聘、管理，使公益性岗位在部分民众的眼中演变成为了“第二事业编”性质的工作，从而对就业者产生吸引作用，并在“面子”效应下，使得很多人对公益性岗位趋之若鹜。此外，个别领导干部干预公益性岗位招工，将有亲属关系或利益关系的人安置进入公益性岗位。与此相对，一些“有编制”的人员将份内工作分摊给公益性岗位人员，造成这些用人单位对使用公益性岗位的依赖。

（三）政府负担过重

在实行公益性岗位制度的过程中，存在着可持续发展的困境和制度风险。一是政府投入在维持公益性岗位制度运行方面的补贴资金、管理成本愈来愈高，就业资金面临难以为继的局面；二是很多区县利用社会资源十分有限，没有充分发挥出公益性社会组织机构在促进困难就业群体就业方面应有的作用；三是公益性岗位的在岗人员长期滞留在该制度带来的有限福利和保障中，将导致他们遭受更大的社会排斥风险；四是从业人员未满足实现正规就业的需求，面对同工不同酬的现实，出现心理失衡的现象，成为社会中的不稳定因素。

（四）公共服务作用发挥不充分

部分公益性岗位无序开发，公益性岗位设置还不尽合理，未能从基层公共服务需求分类、分层级地进行开发，违背开发管理规定初衷，也未能更好地发挥社会服务作用。有的区县开发的行政事业单位的后勤保障公益性管理岗位居多，公共服务岗位相对较少。同时，从业人员的能力成为了基层公共服务平台和社区开发的公益性岗位专业化服务水平的制约因素。就目前在全面铺开的基层社会保障与社会服务体系的建设需求来看，大部分的公益性岗位从业人员难以满足政府和公众对基层社会治理和公共服务供给的双重需求。

（五）公益性岗位管理模式不适应就业发展趋势

目前，公益性岗位管理较多实行的是“谁用人、谁管理”的模式，公益性岗位人员多、分布广、情况繁杂，公益岗位运行管理中项目开发与交叉管理的矛盾未能得到较好解决，致使基层单位、社区管理权限不足而难以发挥作用。由于受行政编制限制，公益性岗位开发管理的部门基本实行兼职管理，缺乏足够的监督检查力度；一些用人单位制度不健全，管理情况欠佳，监督检查工作的人力、物力、财力难以得到保障，且因实地检查周期较长，缺乏长效约束力和执行力，存在“吃空饷”现象。

健全公益性岗位政策的建议

（一）完善公益性岗位相关政策措施

一是完善公益性岗位的退出机制。重庆市需明确公益性岗位从业人员的退出条件，只要符合条件的，都应落实退出机制。同时，按照稳慎的要求，在确保就业局势平稳和社会和谐稳定的前提下，做好公益性岗位补贴期满人员退出帮扶工作。进一步强化政府托底安置政策与市场竞争就业政策的衔接，鼓励就业困难群体由非正规就业向正规就业过渡。

二是强化公益性岗位的监管机制。建立完善的动态监督体系，加强对公益性就业人员的监督，通过全方位的考核来监管每一位在职的公益性岗位人员。实时动态地对用人单位进行监察，加强对用人单位的监督。公益性岗位要健全“按需设岗、以岗聘任、在岗领补、有序退岗”管理机制。

（二）合理拓宽公益性岗位制度范畴

一是健全公益性岗位制度的多元筹资机制。公益性岗位制度作为就业保障政策之一，应从政府一元供给到政府主导、社会广泛参与的多元供给。从注重公益性岗位管理到注重筹资机制创新，形成多渠道、多元化的资金供给机制。从政府独自开发公益性岗位项目，到政府作为全部或部分出资者，通过购买公共服务等各种供给方式，将一些公益性岗位开发、管理的事项委托给有资质的机构，引导困难群体就业。

二是创新财税政策支持方式。由采取公共财政直接补贴资金到政府、企事业单位和社会共同筹资与市场化。如政府公共财政资金对招用困难就业人员的各类企业给予补贴，或对从事促进就业困难群体再就业工作的社会组织予以资助和奖励。应探索失业保险基金在合理的范围内增加用于促进和保障就业的支出。充分发挥企业的社会责任，进一步放宽市场准入，鼓励有条件的企业对吸纳就业困难群体进行投入。

（三）提升公益性岗位公共服务质量

一是以就业困难群体发展需要为导向。公益性岗位制度目标应从单一的注重就业数量到就业数量和质量兼顾。推动公益性岗位制度由注重宏观的促进困难群体就业、维护社会稳定，向更加注重就业困难个体的就业稳定性、劳动报酬、劳动安全、工作强度、职业发展等实际需要转型。

二是以提供社区服务为切入点。应以社区规模扩大、社区公共服务需求为契机，运用公共权力和公共资源，回应民众的需要，重点在基层社区开发和购买公益性岗位，为民众提供诸如政策咨询、社区环境与安全、居家养老等多种公共服务，对方便居民生活和提高居民生活品质有积极的意义。社区服务覆盖面广，社区公益性岗位开拓的空间大，具有灵活方便的特点，包括其工作时间、用工方式等比较灵活，更适于安置技能一般的困难群体就业群体。

（四）加强公益性岗位转岗职业技能培训

一是围绕人力资源市场的需求信息开展培训。对公益性岗位从业人员的职业培训，应以当前养老护理、婴幼儿照护、生活服务以及车工、铣工等生产制造和生产服务等领域需求为导向，紧密围绕人力资源市场的需求信息开展培训，充分发挥市场配置资源的决定性作用。

二是建立职业技能培训效果评估机制。抓住全国投入1000亿元用于职工技能提升和转岗转业培训契机，实施针对就业困难群体和公益性岗位从业人员培训提升行动。紧密结合职业指导部门和评估机构的专业服务部门，让他们能够真正解决就业困难人员就业，共享实时信息、保持一定的联系。重庆市可以委托第三方机构定期开展职业技能培训满意度评价调查，了解劳动者和用人单位对技能培训的实际需求和效果。

（五）加强公益性岗位转岗职业技能培训

一是加强就业知识的宣传与观念引导。公益性岗位制度的目标不能仅停留在为就业困难人员提供临时性的岗位和补贴，而且要激发受助者自身的潜能，提高困难就业群体的自助及助人的能力。通过工作实践和在岗培训，增强公益性岗位从业人员自身的就业能力，不仅满足广泛的社会公共服务岗位需求，更重要的是让这一群体重新培养自信，实现自主、自立。

二是正确认识公益性岗位的作用。为重庆公益性岗位从业人员仔细讲解公益性岗位的性质，让其充分认识到公益性岗位的定位就是政府扶持就业困难人群的一个援助措施，是一个过渡性质的岗位，是对就业困难人员进行托底安置的阶段性、过渡性的就业岗位。

（本文来自重庆市人才研究和人力资源服务协会主办课题《健全公益性岗位政策研究》咨政建议，课题负责人：郑元丽，系重庆群策义理商务信息咨询有限公司副总经理；课题主研人员：周志开、余杰、陈先觉、王霖楷、戈  鹏、邝海侠、张瀚予、傅郑巧。）