重庆助残就业社会组织培育及服务的政策建议

摘 要：本课题基于共同富裕目标下实施就业优先战略面临的残疾人严峻就业形势对助残就业社会组织及服务的现实需要，对重庆市助残就业社会组织培育及服务现状进行了深入考察，探究了重庆市助残就业社会组织培育及服务过程中存在的问题及成因，总结借鉴了北京、上海等地助残就业社会组织培育及服务的成功经验，提出了重庆市助残就业社会组织培育及服务改进的对策建议。

关键词：助残 社会组织 培育 服务

一、引言

2021年7月国务院印发的《“十四五”残疾人保障和发展规划》中明确指出，要充分发挥社会组织作用，为残疾人和用人单位提供全链条、专业化、精准化服务。近年来，重庆深入贯彻落实中央相关政策，依托于残疾人就业政府购买服务，大力支持残疾人就业，产生了如“智悦人力资源公司”“圆梦”等具有代表性的助残就业社会组织，探索出了“师带徒”、“定岗式培训”等典型模式与案例，一定程度上降低了残疾人就业信息不对称性、增加了残疾人就业机会并提升了其就业能力、优化了残疾人就业社会环境。但是，相对于重庆40多万残疾人就业需求而言，助残就业社会组织及其服务供给是明显不足的，服务的全面性、专业性和精准性还有待提升。因此，加大培育与发展助残就业社会组织，提升助残就业服务质量和效果显得尤为关键和紧迫。不断理顺政府、市场和社会组织的关系，才能促进助残就业社会组织培育及服务优化。

二、重庆市助残就业社会组织及服务现状描述

（一）残疾人就业形势严峻

根据重庆市残联提供的资料显示，截至2021年7月20日，重庆市持证残疾人91万人，其中在就业年龄段内残疾人45.9万人，除2019年受新冠疫情影响外，重庆市近五年残疾人就业人数均在24万左右。对43.9万名残疾人就业状况进行调查，其中已就业23.7万人、未就业20.2万人，残疾人整体就业率为53.9%，与北京、广州和深圳等地区还存在较大差距，就业形势依然不容乐观。

（二）助残就业社会组织及其服务供给不足

从纵向对比来看，根据重庆市残疾人联合会网站2016年至2020年统计公报显示，重庆市近五年助残社会组织数均为两位数，整体数量较少。从横向对比也可以看出，目前重庆市助残社会组织的数量与发达地区北京相比还存在不小的差距。截止2020年，重庆市现存助残社会组织数为66个，而北京市助残社会组织数为219个，并且这些社会组织更多侧重于康复、教育和培训等领域，专注于提供残疾人就业服务的社会组织相对较少，社会组织在解决残疾人就业问题上的作用还没有充分发挥。

（三）助残就业社会组织服务效果日益凸显

尽管当前重庆市助残就业社会组织发展还极不充分，但是其在提供残疾人就业服务上的效果却日益凸显。一是残疾人就业信息不对称性显著降低。重庆市目前利用大数据，推广“职有爱”残疾人求职专用微信平台，进行企业与残疾人的有效对接，从而显著降低了残疾人就业信息不对称性。二是残疾人就业机会明显增加。重庆市助残就业社会组织积极配合市残联所属的残疾人就业服务机构广泛开展就业帮扶活动，并结合残疾人就业特点，举办残疾人就业专场招聘会，增加残疾人就业机会。截止2020年，共举办专场招聘会67场（次）。三是残疾人就业能力有效提高。目前重庆市定期面向各类残疾人开展茶艺、插花等职业技能培训，同时顺应大数据时代潮流，增设直播带货等课程，全方位提高残疾人就业能力。2021年上半年，重庆市完成职业技能培训残疾人1847次，新增残疾人就业1607人。四是残疾人就业社会环境不断优化。重庆市助残就业社会组织充分强调残疾人的权利，从社会模式视角出发探讨残疾人的就业处境，根据每个残疾人的就业需求，分门别类地进行就业技能培训，使其能更好地参与社会劳动，进而逐渐消除社会对残疾人就业能力的疑虑，促进残疾人就业社会环境优化。

三、重庆市助残就业社会组织培育及服务的问题及成因分析

（一）存在的问题判断

调查发现，重庆市助残就业社会组织培育尚处于起步阶段，与国内先进地区相比，还存在以下几个方面的问题：

1.助残就业社会组织培育机制不健全

当前，重庆市助残就业社会组织整体规划和培育机制不健全主要表现在以下三个方面：一是缺乏助残就业社会组织培育相关法律规范；二是缺乏助残就业社会组织培育相关预算保障机制。三是政府在推动残疾人就业的过程中为社会组织提供的支持比较单一，缺乏扶持培育助残就业社会组织发展的长效措施。

2.助残就业社会组织运行机制不畅、效率不高

首先，在政社关系方面，助残就业社会组织对政府的依赖性较高，自身独立自治性较差，大大影响了助残就业社会组织助残就业作用的发挥。其次，在资金运作方面，由于缺少持续性的政府财政补贴和自身有限的资金筹集能力，导致助残就业社会组织运作资金匮乏，这是目前影响助残就业社会组织持续运营的最主要问题。最后，在人力资源方面，缺乏经专业培训和教育的残疾人服务队伍造成助残就业社会组织服务效率不高，阻碍了残疾人就业服务工作顺利开展。

3.助残就业社会组织数量少、规模小、服务能力不足

当前重庆市能够提供专业助残就业服务的社会组织数量不足，无论是从数量上还是质量上衡量，助残就业社会组织都存在总体供给不足的情况。发育不足、规模小等特点使得助残就业社会组织内部尚未进行合理分化同质化现象较为普遍，尚未形成专业的服务提供能力和成熟的运作管理体系，服务能力严重不足

4.助残就业服务供需匹配度不高

受残疾人残疾类别、个人工作偏好等因素的影响，其就业需求呈现个性化、多样化的特征，但是现阶段重庆市残疾人就业培训内容和范围有限，与劳动力市场和用人单位的需求脱节，难以提高残疾人培训后的就业率和就业稳定率，造成助残就业服务供需匹配度不高，助残就业服务需求与供给矛盾依然突出，阻碍了残疾人融入社会的脚步。

5.助残就业服务从业人员不足

当前重庆市助残就业社会组织发展尚处于起步阶段，由于规模较小，许多助残就业社会组织还存在人才匮乏的状况，还没有形成一支专门从事残疾人就业服务的专业化人才队伍，普遍面临“人难招、人难留、人难用”的困难局面，助残就业服务从业人员不足造成残疾人就业服务的有效性难以保证。

6.助残就业事后服务严重不足

残疾人进入工作岗位并不意味着社会组织的任务已经完成，还有许多后续的服务需要社会组织来提供，例如对残疾人的心理和人际交往进行指导和支持、协助处理劳资双方矛盾等。当前重庆市助残就业事后服务严重不足，缺乏就业跟踪服务机制，这是残疾人工作稳定性较差，离职率较高的重要原因之一，打击了企业雇佣残疾人职工的积极性。

（二）问题的成因分析

现阶段重庆市助残就业社会组织培育及服务中的问题有着多方面的原因，主要有以下几点：

1.助残就业社会化服务的意识不强

与上海、深圳等城市相比，重庆市社会组织参与残疾人就业服务起步较晚，社会缺乏对于社会组织运行理念及运作模式的了解，助残就业社会化服务的意识不强，残疾人就业服务的社会化水平较低，从而阻碍了助残就业社会组织在重庆的培育发展进程。

2.助残就业社会组织培育政策支持力度不够

当前，重庆市针对助残社会组织的政策仅散见于相关综合性文件中，缺乏专门的法律法规政策支持，政府对助残就业社会组织的各项扶持政策处于零散状态，促进助残就业社会组织培育及发展的相关配套措施还不完善，各项补贴和税收优惠政策缺乏系统性和长效性。

3.对助残就业社会组织培育的重视度不够

当前，重庆市对助残就业社会组织在促进残疾人就业上所起的作用认识不足，对助残就业社会组织培育的重视度不够，具体表现在残疾人就业保障金用于支持助残社会组织培育的投入不足以及助残就业社会组织参与残疾人就业服务的相关法律法规体系及制度保障机制不健全。

4.就业社会组织培育市场内生动力不足

一方面，出于各种原因，一些政府部门不放心、不愿意让社会组织来承担一定的残疾人服务工作，使得助残就业社会组织对残疾人就业工作的参与度较低。另一方面，残疾人就业服务工作在社会上尚未得到充分重视，社会力量参与助残就业社会组织培育的积极性也不高。

5.助残就业社会组织培育目标及服务绩效难以量化评估

目前，我国针对政府购买残疾人服务多采取一次性的、短期的评估体系, 难以适应制度发展的长期需求。同时由于服务效果难以用量化标准对其进行衡量，加之当前助残社会组织发育不足、供给受限，尚未形成充分的监管评估和选择竞争机制，淘汰和退出机制的建立也相对滞后。

6. “适残化”和助残就业社会氛围薄弱

目前社会上对残疾人的歧视和社会排斥依然客观存在，社会各界对残疾人就业的认识还不到位，重视不够，用人单位缺乏履行扶助残疾人就业义务的自觉性，助残就业社会氛围薄弱阻碍着残疾人参与社会、融入社会的可能性和积极性。

四、促进重庆市助残就业社会组织培育及服务的对策建议

为完善助残就业社会组织培育及服务政策体系、创新培育及服务机制、提升助残就业社会组织服务能力和水平，提出如下对策建议：

（一）完善助残就业社会组织培育及服务政策体系

1.建立助残就业社会组织培育的保障政策

一是完善残疾人就业的地方法规，消除残疾人就业歧视，以立法的方式保障这一群体获得平等的就业权利和就会。二是完善残疾人就业保障金制度，规范资金使用，充分发挥残保金的作用，促进残疾人就业。三是改善助残就业社会组织与政府的关系，加大政社合作，加强助残就业社会组织政策参与能力。四是鼓励引导社会力量和专业机构制定具有地方特色的残疾人就业服务细则，逐步实现残疾人部分就业服务方式、服务流程、服务质量的标准化。

2.健全助残就业社会组织培育的财政支持政策

一是依据助残就业社会组织现实情况，在税收的减免比例、程度以及范畴做出明确规定与修改完善。二是发挥财政资金的杠杆作用，鼓励引导社会资本参与残疾人事业发展，保障助残就业有足够的财政投入。三是加强残疾人就业促进政策与社会保障政策的衔接，给予一定时间的渐退期。四是加强助残就业环境设施适残化改造投入，鼓励企业对公司内部环境设施进行适残化改造。

3.完善助残就业社会组织金融支持政策

健全以福利彩票公益金为种子的基金建设，完善福利彩票公益金与财政资金的对接机制。统筹建立残疾人保险基金和专业化的保险基金，鼓励银行等金融机构对符合条件的助残就业社会组织提供资金支持。

（二）促进重庆助残就业社会组织的培育及服务机制创新

1.理清政府与市场关系，坚持助残就业全市一盘棋

进一步理清政府与市场的关系，切实深化服务型政府的管理理念，明确政府在哪些环节应当以政府的身份参与，哪些环节应当以市场参与主体的身份存在。增加助残就业社会组织的竞争性，去除“区域保护”思维，坚持助残就业服务工作全市一盘棋，不区别对待残疾人跨区域参加培训的情况。

2.完善激励制度，鼓励民间资本参与社会组织培育

 拓展助残就业社会组织资金来源渠道，加大对企业及个人慈善行为的倡导，降低助残就业社会组织对政府资金的依赖性。激励方式上，除了采取税收减免、财政补贴等物质激励外，要结合署名立传、授予荣誉称号、社会表彰等精神激励。

3.坚持助残就业社会组织新培育、存量优化与引进相结合

坚持助残就业社会组织新培育、存量优化与引进相结合。一方面，新培育的助残就业社会组织应该具有异质性，应当能够对现有的助残就业服务形成补充作用。另一方面，政府要促进存量助残就业社会组织功能优化，提升其服务能力。同时，多方调研引进适合重庆实际情况的优质助残就业社会组织。

4.加强对助残就业社会组织及服务的宣传

残联需要对助残就业社会组织进行调硏统计，建立资料库，及时了解动态，基于现有的各种平台和途径进行及时宣传，对于工作突岀、活动影响大、知名度髙的助残就业社会组织重点进行集中宣传，打造属于重庆市的助残就业服务品牌。

5.为助残就业社会组织建立长期志愿服务机制

残联应会同民政部门和志愿者协会等，充分整合高校、专业社团机构、品牌社会组织等资源，调动社会各阶层公益人土的参与，完善志愿者招募注册、服务对接、评价激励等制度，加强志愿者专业化培训，建立长期志愿服务机制及激励机制，为助残就业社会组织活动的开展输送专业志愿者。 

6.健全完善助残社会组织监督评估、考核激励和退出机制

政府应避免直接介入助残就业社会组织内部管理，完善社会监督，建立公众监督机制，强化新闻媒体的舆论监督作用，规范社会组织的行为。硏究制定与直接登记相适应的管理机制，形成政府各职能部门各司其职、协同监督的综合监管体系，建立健全奖惩机制和退出机制。

（三）优化完善重庆市残疾人就业综合信息系统功能

1.建立健全残疾人信息登记与动态监控平台

建立健全残疾人信息登记与动态监控平台，加强与民政部门、税务部门、银行等部门与单位的合作，接入数据端口，进行数据的实时共享，实现对残疾人各方面信息的动态监控。

2.构建残疾人就业供需信息综合发布平台

构建专业性的残疾人就业供需信息综合发布平台，便于残疾人和企业自主在平台发布求职与招工需求，并基于大数据、人工智能等数字技术，整理来自其他渠道的残疾人就业需求和用工需求，缓解信息不对称问题。

3.构建残疾人就业分类教育培训平台

积极探索残疾人教育培训“互联网＋”模式，通过对助残就业社会组织、残疾人和企业调研，对残疾人培训分类分层次，分别挑选各类教育培训对应的优势助残就业组织和个人，探索开发适合残疾人的在线课程。

（四）提升助残就业社会组织的服务能力和水平

1.构建市场化运作机制，提升助残就业社会组织自我造血能力

助残就业社会组织在进一步获取政府的充分支持基础上，应以市场思维构建市场化运作机制，创新助残就业服务品种，在公益性服务之外积极开展高质量高水平的经营性服务，提升“自我造血”能力，更好地实现组织的公益性目标。

2.加强队伍建设，提升助残就业社会组织队伍的专业性

助残就业社会组织应充分学习吸收外部“专业性资源”主体的服务理念、方法与技术，加强从业人员技能培训，提高社会组织的专业化和职业化水平。

3.加强品牌建设，提升助残就业社会组织的公信力

助残就业社会组织的公信力是一种无形资产，，对助残就业社会组织的成长发展起着至关重要的作用。一方面，要充分了解服务对象需求，为目标群体定制个性化的服务，打造组织的品牌项目。另一方面，要坚持财务公开，自觉接受社会各界监督，提升助残就业社会组织的公信力。

4.加强与政府、企业和残疾人的协调沟通

助残就业社会组织要加强与政府、社会、市场的协调沟通，更好了解助残就业服务市场中各参与主体的诉求，从而优化自身服务，扩大助残就业服务广度和深度，促进供需更高效、更高质地匹配。

（五）优化助残就业社会组织的发展环境

1.增强残疾人自助和互助意识，加强残疾人就业创业榜样示范

为了增强残疾人自助和互助意识，应该加强残疾人就业创业榜样示范。可以通过“树榜样”、“立典范”、颁奖杯、发纪念勋章等方式对残疾人就业创业榜样进行表扬，坚持精神奖励与物质奖励相结合，增加残疾人自我认同感和凝聚力。

2.发展助残就业文化，优化助残就业社会组织发展环境

一方面，经由官方宣传、媒体宣传与组织倡导，消除公众与企业对于残疾人就业的负面认识与态度，为残疾人就业塑造良好的外部环境。另一方面，作为非营利性质的机构，助残就业社会组织应固守“公益”的价值底线,，避免以“公益”之名的纯牟利行为，而使组织沦为利益集团的“寻租工具”。

3.加强助残就业政策宣传，助推助残就业供需有效对接

残联应加强对助残就业政策和社会组织的宣传力度，畅通助残就业社会组织与政府及企业之间的沟通机制，采取多种形式，畅通信息交流渠道，助推助残就业供需有效对接。

（本文来自重庆市人才研究和人力资源服务协会主办课题《助残就业社会组织培育及服务研究》咨政建议，课题负责人：王定祥，系西南大学智能金融与数字经济研究院院长、经济管理学院财政金融系主任；课题主研人员：李伶俐、胡小英、田芳、姚静。）